国办1号文发布，“基金招商”或将画上句号

2025年1月7日，中国政府网发布了《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称“国办1号文”）。该文件提出了涵盖基金设立、募资、运行、退出全流程的25条具体措施，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，并促进政府投资基金的高质量发展。此次文件的发布预示着“基金招商”这一传统模式或将迎来重大变革。

文件明确指出，要严格控制政府投资基金的增量，遏制其无序扩张。这一举措直击要害，意味着过去那种动辄千亿、百亿的基金设立现象将大幅减少，特别是区县级政府设立引导基金的行为，将得到更加严格的监管。高层领导更是一针见血地指出：“不以招商引资为目的设立政府投资基金”，旨在纠正部分地区将基金作为第二个城投平台使用的错误做法。

政府投资基金的初心与目的

政府投资基金是由各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。这些基金在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用。

国办1号文明确指出，政府投资基金应聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。产业投资类基金主要支持改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，而创业投资类基金则着力支持科技创新，解决重点关键领域的“卡脖子”难题。

“基金招商”模式的终结

长期以来，各地政府为了推动本地经济发展、吸引产业落地，纷纷设立国资基金，并将招商引资与返投要求作为核心手段。这一模式下，国资基金蓬勃发展，成为地方经济增长的重要推手。然而，国办1号文的发布彻底打破了这一传统模式。

文件强调，政府投资基金不应以招商引资为目的，并鼓励取消政府投资基金及管理人的注册地限制，以及降低或取消返投比例。这意味着，过去依赖国资基金进行招商引资的地方政府将失去这一“利器”，而基金的选择和投资决策将回归纯粹的市场逻辑。

具体而言，取消招商引资为目的设立基金，意味着国资基金失去了最直接的“任务导向”，需要在市场上与其他市场化基金平等竞争。而取消或降低返投比例要求，则可能使原本预期回流本地的资金流向别处，给本地产业发展的资金“补给线”带来冲击。

针对政府投资基金在招商引资过程中出现的恶意竞争、重复建设等问题，文件提出了严格的防范措施。要求各级政府加强基金统筹管理，制定重点投资领域清单，明确审批或备案要求，防止无序竞争和重复投资。同时，鼓励各地以“政府资金+产业特色”来撬动社会资本，提升产业引导能力。

对地方政府和基金行业的影响

对于地方政府而言，国办1号文的发布无疑带来了巨大难题。过去，通过设立国资基金和设定返投比例，地方政府能够有效吸引优质项目和企业入驻本地，带动上下游产业链集聚，短期内提升GDP和产业结构。然而，随着这一模式的终结，地方政府需要重新思考如何“谋产业的局”、“布资本的局”、“组基金的局”，以适应新的市场环境。

对于基金行业而言，国办1号文也提出了新的要求。文件提出，要优化政府出资比例调整机制，对创业投资类基金可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。同时，要求建立健全容错机制，不简单以单个项目或单一年度盈亏作为考核依据，鼓励创新、宽容失败。

此外，文件还提出要优化退出机制，促进投资良性循环。包括推动区域性股权市场规则对接、标准统一，鼓励发展私募股权二级市场基金（S基金）、并购基金等，拓宽政府投资基金退出渠道。

国办1号文一出，政府投资基金圈算是迎来了大变样。在未来，政府投资基金将在全国统一大市场建设中发挥更加重要的作用，围绕产业链供应链及科技创新，举全国之力共建现代化产业体系。取消招商引资和返投比例要求，将使市场竞争更加公平，促进基金行业的健康发展。